چهار مانع تحقق بودجه عملیاتی در ایران
بودجه عملیاتی چیست؟
در ابتدا لازم است تعریفی از بودجه بر مبنای عملکرد و یا همان بودجه عملیاتی داشته باشیم تا مشخص شود دقیقا درباره چه چیزی صحبت می‌کنیم. بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تأکید می‌کند. یعنی بودجه تعلق گرفته به هر سازمان و نهادی باید متناسب با نتایجی باشد که بدست می‌آورد.
در این روش این عملکرد سازمان و خروجی آن است که میزان بودجه تعلق یافته را مشخص می‌کند. در روش فعلی رابطه بین بودجه و عملکرد کاملا قطع شده است و با هر عملکردی بودجه نسبتا ثابتی اختصاص داده می‌شود اما در بودجه‌نویسی بر مبنای عملکرد با توجه به خروجی سازمان، بودجه آن تغییر می‌کند و بودجه تابعی از خدمات ارائه شده توسط سازمان است.
در چارچوب بودجه ریزی عملیاتی بخش‌های مختلف اداری بر اساس استانداردهای مشخصی تحت عنوان شاخص‌های عملکرد مورد ارزیابی قرار می‌گیرند و بر این اساس مدیران باید پاسخگوی عملکرد خود باشند. در بودجه ریزی عملیاتی منابع بر اساس اولویت‌های مشخص شده و نتایج بدست آمده برای تحقق این اولویت‌ها تخصیص داده می‌شوند. بنابراین اولویت‌ها باید به دقت تعیین شوند و بودجه بر اساس آنها تخصیص داده شود.
می‌توان گفت یک بودجه عملیاتی عبارت است از یک برنامه سالانه به همراه یک بودجه سالانه که رابطه میان میزان بودجه تخصیص یافته به هر برنامه با نتایج به دست آمده از اجرای آن برنامه را نشان می‌دهد. بنابراین با هر میزان مخارج انجام شده در هر برنامه، باید مجموعه معینی از اهداف نیز محقق شود. در این شرایط شفافیت بالایی ایجاد می‌شود و امکان بررسی عملکرد دقیق مدیران و بازخواست از نتایج بدست آمده بوجود می‌آید.
دستاوردها
با توجه به تعاریفی که برای بودجه عملیاتی بیان شد مهم ترین نتایج و محاسن بودجه نویسی بر مبای عملکرد مشخص می‌شود. برنامه‌دار شدن و هدفمند شدن سازمان‌ها و نهادها، ایجاد شفافیت در عملکرد سازمان، ایجاد امکان بررسی دقیق و علمی عملکرد سازمان بر اساس شاخص‌های دقیق، پاسخگو شدن مدیران و کارمندان در سطوح مختلف، تخصیص دقیق بودجه و کاهش ریخت و پاش و اختصاص بودجه‌های بی‌مورد، صرفه‌جویی در منابع و … مهمترین دستاوردهای این نوع بودجه‌ریزی هستند.
ناگفته پیداست که این دستاوردها بسیار ارزشمند و مهم هستند و می‌توانند تاثیر بسزایی در افزاش کارایی سازمان‌های دولتی داشته باشند. در نتیجه افزایش کارایی سازمان‌ها، عملکرد کل دولت نیز بهبود قابل توجهی پیدا خواهد کرد و امکان تحقق بسیاری از اهداف آن ایجاد می‌شود. سوالی که در اینجا ایجاد می‌شود این است که با توجه به این همه حسن و مزایای این روش پس چرا تاکنون هیچ یک ازدولت‌ها نتوانسته‌اند آن را اجرایی کنند. برای پاسخگویی به این سوال می‌توان از زوایای مختلفی به موضوع نگاه کرد و دلایل مختلفی برای آن مطرح کرد. اما به نظر می‌رسد این مشکل دارای چهار دلیل اصلی و مهم باشد که سر منشا دیگر عوامل نیز هستند. در واقع می‌توان این چهار دلیل را عله العلل مشکل دانست. در ادامه تلاش می‌کنیم به اختصار به بیان آنها بپردازیم.
دشواری تخمین هزینه‌ها و سنجش عملکرد
همانطور که در توضیح و تعریف این روش بودجه نویسی گفته شد تخمین هزینه‌های سازمان و هزینه تمام شده خدمات ارائه شده از اهمیت بالایی برخوردار است. برای تخصیص بودجه ابتدا باید هزینه تمام شده خدمات ارائه شده محاسبه شود و منناسب با این هزینه‌ها، بودجه اختصاص داده شود. این در حالی است که هیچگاه سازمان‌های دولتی ما اقدام به براورد هزینه دقیق برای خدمات خود نکرده‌اند. بطوری که تخمین هزینه اجرای برنامه‌ها به طور دقیق و شفاف مشخص نیست.
از سوی دیگر امکان سنجش خروجی سازمان‌ها نیز به راحتی وجود ندارد. به همان دلیل که امکان تخمین هزینه تمام شده سازمان وجود ندارد امکان براورد هزینه تمام شده اجرای برنامه‌ها پس از پایان برنامه نیز وجود ندارد. بارها مشاهده کرده‌ایم که برای پروژه‌های مختلف دولتی ارقام مختلفی بیان شده است. پروژه‌ای که به طور کامل اجرا شده و تمام هزینه‌های آن مکتوب وجود دارد را نمی‌توان هزینه تمام شده دقیقی برای آن یافت. در پروژه‌های عمرانی می‌توان موارد متعددی از این پدیده شگفت را مشاهده کرد و آمار و ارقام بعضا متضاد و متنوعی را برای یک پروژه مشاهده کرد.
ساختار اداری و نهادی کشور ما به گونه‌ای است که امکان چنین برآوردهایی به دلایل مختلف در آن وجود ندارد. تورم بالا و مستمر، طولانی و زمان‌بر شدن اجرای پروژه‌ها، انجام چندین پروژه مختلف به صورت همزمان، وجود بندهای متفرقه در بودجه و استفاه از مواد مختلف بودجه برای یک طرح و پروژه، عدم نظارت بر اجرای دقیق مفاد بودجه و …. از جمله دلایلی هستند که باعث بروز این مشکل شده‌اند.
زمانیکه نه قبل از شروع اجرای برنامه و نه پس از اتمام آن امکان تخمین و برآورد هزینه وجود ندارد امکان اختصاص بودجه بر مبنای عملکرد نیز وجود نخواهد داشت. چگونه قانون‌گذار می‌تواند بودجه را مبتنی بر اهداف کند و سپس عملکرد را مورد ارزیابی قرار دهد وقتی که تخمن هزینه تمام شده دقیق ندارد؟ به نظر می‌رسد این مهمترین عامل عدم امکان اجرای برنامه‌ریزی بر مبنای عملکرد باشد.
در مقام ارائه راهکار باید گفت برای تحقق بودجه عملیاتی ابتدا باید ساز و کاری برای برآورد هزینه تمام شده خدمات دولتی ایجاد کرد و به طور دقیق و شفاف هزینه تمام شده هر یک از خدمات بخش‌های دولتی را برآورد کرد. باید ساختار اداری و نهادی را به گونه‌ای اصلاح نمود که همه هزینه‌ها در یک چارچوب مشخص انجام شود و در نهایت امکان جمع‌بندی آنها وجود داشته باشد. تا زمانی که چنین اصلاح انجام نشود بودحه عملیاتی تنها یک رویا و آرزو خواهد بود و رنگ واقعیت به خود نخواهد دید.
عدم وجود برنامه‌ها و استراتژی‌های میان‌مدت
بسیاری معتقدند بودجه عملیاتی محصول برنامه‌ریزی استراتژیک میان مدت و بلند مدت کشور است. پس از مشخص شدن برنامه‌های استراتژیک و میان مدت دولت، اولیت‌ها و اهداف سازمان‌های مختلف تابع دولت نیز تدوین می‌شود. سپس بر اساس این اهداف و استراتژی‌ها و نیز عملکرد گذشته سازمان درمورد تخصیص بودجه تصمیم گرفته می‌شود بنابراین دو شاخص مهم در تخصیص بودجه وجود دارد اول وجود یک سند بالادستی برای سازمان و مشخص شدن اهداف بر اساس آن و دوم عملکرد گذشته سازمان و میزان تحقق اهداف آن در گذشته.
پس از تخصیص بودجه نیز سازمان وظایف، برنامه‌ها و عملکرد خود را به گونه‌ای تدوین می‌کند که بتواند در نهایت اهداف میان مدت و استراتژی‌های مشخص شده را محقق کند. اگر در این کار نتواند موفقیت کسب کند و خروجی مناسبی نداشته باشد بودجه سال آینده آن کاهش می‌یابد و متناسب با میزان خروجی و تحقق اهداف بودجه جدید آن تدوین می‌شود.
بنابراین یکی از دلایل عدم امکان بودجه ریزی عملیاتی در کشور ما؛ عدم وجود چنین برنامه‌ها و استراتژی‌هایی در سازمان‌ها و نهادهای مختلف است. علیرغم آنکه اسناد بالادستی متعدد و برنامه‌های توسعه پنج ساله در کشور تدوین می‌شود اما برنامه مشخص و مدونی برای میان مدت برای اکثر سازمان‌های دولتی وجود ندارد. در نتیجه بودجه ریزی عملیاتی متناسب با این اهداف وجود ندارد و خروجی سازمان‌ها نیز نمی‌تواند با سنجه درست و دقیقی سنجیده شود. وقتی اهداف میان مدتی وجود ندارد طبعا امکان مقایسه عملکرد با نقطه مطلوب نیز وجود نخواهد داشت و نمی‌توان بررسی کرد که خروجی هر سازمان به چه میزان متناسب با اهداف و اولیت‌های آن بوده است.
برای تحقق بودجه ریزی عملیاتی و ساماندهی بودجه سازمان‌های مختلف باید برنامه‌ها و استراتژی‌های سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها را تدوین کرد. به نوعی باید برنامه‌های توسعه را خردتر و کاربردی‌تر کرد و از قالب یک سری اهداف کلی و برنامه‌های پنج ساله خارج کرد. با این کار می‌توان گامی مهم در راستای ایجاد مقدمات بودجه ریزی عملیاتی ایجاد کرد.
منافع گروه‌ها و افراد
بودجه سندی است که میزان اختصاص پول به سازمان‌ها، گروه‌ها و افراد مختلف را در سرتاسر کشور مشخص می‌کند. این بودجه است که تعیین کننده میزان دریافتی انواع سازمان‌ها و نهادها در کشور است. هر تغییری در نظام بودجه ریری می‌تواند میزان دریافتی این گروه‌ها را تغییر دهد و در نتیجه منافع آنها را به خطر بیاندازد. طبیعی است که در برابر چنین تغییری مقاومت نشان دهند و به طرق مختلف بر سر راه آن مانع ایجاد کنند.
البته این بدان معنا نیست که فسادی وجود دارد و منافع فردی در میان است. بلکه در بسیاری از موارد منافع گروه‌ها و سازمان‌های دولتی مطرح است و نه منافع فردی. سازمانی که عادت کرده است با یک بودجه مشخصی اداره شود و هر سال نیز تقریبا با نسیت مشخصی بر بودجه آن افزوده شود دیگر به راحتی امکان تغییر در مخارج خود را ندارد. حتی اگر عملکرد آن متناسب با بودجه نباشد نمی‌تواند با هزینه کمتری ادامه حیات دهد.
اگر نیروی انسانی و مدیران نیز از کارایی و توانمندی بالایی برخوردار نباشند و نتوانند با شرایط جدید خود را وفق دهد سازمان و نهاد مربوطه با مشکلات جدی مواجه می‌شود و ممکن است به طور کلی از اجرای وظایف محوله ناتوان شود. در این شرایط به طور طبیعی مدیران این سازمان و بدنه آن با تغییر مخالفت خواهند کرد و با هر ابزاری که داشته باشند جلوی آن را خواهند گرفت.
بنابراین در خطر افتادن منافع افراد و گروه‌ها عامل مهم دیگری است که تغییر در نظام بودجه نویسی را دشوار می‌کند. تزریق بودجه بی‌مبنا و نامتناسب با عملکرد سازمان نیز به عمق این مشکل افزوده است و مدیران را عادت داده است با بودجه غیرواقعی سازمان خود را اداره کنند و امکان مدیریت در شرایط واقعی را نداشته باشند. برای تحقق بودجه عملیاتی باید فکری برای این موضوع کرد و راهکارهای مناسب برای آن اندیشید.
شاید یکی از راهکارهای مناسب برای این منظور، تغییر بودجه به صورت پلکانی و مستمر باشد. بدین معنا که طی یک برنامه چند ساله بودجه سازمان‌ها تغیر کند و به مرور منطبق با عملکرد آنها شود. البته این اقدام مستلزم آن است که ابتدا بودجه مطلوب و مبتنی بر عملکرد هر سازمان مشخص شود و فاصله آن با بودجه فعلی برآورد شود سپس برای کاهش این فاصله یک برنامه میان مدت تدوین شود. بطوری که ادارات و سازمان‌های ذینفع، منافع خود را درخطر نبینند و به مرور خود را با شرایط جدید تطبیق دهند.
ساختار نهادی متناسب با بودجه‌ریزی سنتی
در کشور ما سال‌هاست که بودجه نویسی به شیوه سنتی انجام می‌شود. به این صورت که هر سال میزان بودجه متناسب با تورم و شاخص‌های دیگر و یا بر‌اساس چانه‌زنی، رقمی به آن افزوده می‌شود. این روش که به بودجه نویسی افزایشی شناخته می‌شود یکی از ناکاراترین و قدیمی‌ترین روش‌های بودجه نویسی است. مهمترین مشکل این روش آن است که هیچ ارتباطی بین بودجه دستگاه و عملکرد آن وجود ندارد و مدیران اطمینان دارند که با هر عملکردی بودجه سالیانه آنها تامین خواهد بود.
روشی که بیش از نیم قرن سابقه در کشور دارد در فکر و ذهن مدیران و کارمندان و نیز ساختارهای مختلف اداری و قانونی کشور به طروق مختلف رسوخ کرده است. بطوری که ساختار نهادی ما بر اساس این روش تامین بودجه شکل گرفته است و نغییر آن به راحتی و در کوتاه مدت ممکن نیست. این ساختارها با هرگونه تغییری مخالفت می‌کنند و بر سر راه آن مانع ایجاد می‌کنند. لذا چنین تغییری نیاز به صرف زمان و انرژی بسیاری دارد و باید برای آن راهکارهای مناسبی اندیشید. شاید یکی از راهکارهای آن شناسایی موارد مرتبط با این روش بودجه نویسی و اصلاح تدریجی آنها در میان مدت باشد.
منبع: ماهنامه صنعت و توسعه، سعید مسگری
