نظام اداری و فساد

به گواه مطالعات متعدد و تجربیات دهه‌های اخیر، یکی از مهم‌ترین موانع توسعه در کشورهای در حال توسعه، فساد اقتصادی است. فساد از طروق مختلف بر سر راه توسعه کشورها مانع ایجاد می‌کند و منجر به عدم موفقیت برنامه‌های توسعه می‌شود. کاهش سرمایه‌گذاری، کاهش رشد اقتصادی، کاهش سرمایه اجتماعی، افزایش نابرابری و فاصله طبقاتی و … از جمله آثار فساد اقتصادی هستند که موجب ناکامی کشورها در تحقق توسعه می‌شوند.

فساد یک پدیده چند بعدی و با علل و ریشه‌های متنوع در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی است. لذا شکل‌گیری آن دلایل و ریشه‌های مختلف و متنوعی دارد. یکی ازمهم‌ترین بسترهای شکل‌گیری فساد در تمام کشورها، نظام اداری آنها است. نظام اداری همان جایی است که فساد درآن رخ می‌دهد و رشد و گسترش می‌یابد. تحقیقات و پژوهش‌های مختلف نشان داده است که تعداد کارکنان بخش دولتی (که عمدتا در نظام اداری مشغول فعالیت هستند)، میزان حقوق و دستمزد کارکنان، میزان اختیارات کارکنان نظام اداری و … رابطه معناداری با فساد اقتصادی دارند.

بنابراین اگر نظام اداری یک نظام کارا، چابک، کوچک نظارت‌پذیر و … باشد فساد امکان تحقق نمی‌یابد و یا به حداقل ممکن می‌رسد. اما اگر در کشوری نظام اداری گسترده و عریض و طویل، بدون نظارت‌های لازم، با بروکراسی‌های پیچیده وجود داشته باشد، فساد به راحتی شکل خواهد گرفت. همچنین اندازه دولت که رابطه مستقیمی با اندازه نظام اداری دارد و نیز میزان خدمات غیرحضوری و الکترونیکی که منجر به کاهش اندازه نظام اداری می‌شود نیز بر میزان فساد اقتصادی در جامعه موثر هستند.

متاسفانه کشور ما از منظر فساد وضعیت مناسبی ندارد و گزارش‌های مختلف و شاخص‌های بین‌المللی موید وجود فساد اقتصادی نسبتا بالا در کشور هستند. یکی از دلایل این میزان فساد، می‌تواند کمیت و کیفیت نظام اداری ما باشد که نظامی گسترده، فرتوت، دولتی، بدون نظارت و … است. اکنون با گذشت عمر طولانی از اقتصاد دولتی و نفتی در ایران، یک نظام اداری گسترده، ناکارا و فرسوده شکل گرفته است که دارای ویژگی‌هایی همچون تعداد بالای کارمندان و سازمان‌ها، حجم بالای قوانین و بروکراسی‌های پیچیده، نظارت‌ناپذیر، حجم پایین خدمات غیرحضوری و … است. این ویژگی‌ها نیز همگی در راستای شکل‌گیری و تقویت فساد اقتصادی هستند.

بنابراین نظام اداری در کشور ما تبدیل به یکی از بسترهای اصلی شکل‌گیری فساد شده است و از این طریق بر سر راه توسعه مانع ایجاد کرده است. برای دستیابی به توسعه چاره‌ای جز مبارزه عملی با فساد وجود ندارد و برای مبارزه با فساد باید ریشه‌ها و بسترهای آن را از بین برد. تا زمانی که بسترهای فساد از بین نرود مبارزه با مصادیق فساد و متخلفان چندان ستاوردی نخواهد داشت. بنابراین اصلاح نظام اداری به‌عنوان یکی از بستر‌های فساد باید در دستور کار کشور قرار گیرد.

نظام اداری و فضای کسب و کار

یکی از مشکلات دیرینه اقتصاد ایران نامناسب بودن فضای کسب و کار است. مشکلی که باعث ایجاد مانع بر سر راه کارآفرینان و تولیدکنندگان در حوزه‌های مختلف می‌شود. انرژی آنها را هدر، هزینه‌هایشان را افزایش و حتی منجر به شکست فعالیت اقتصادی آنها می‌شود. فضای کسب و کار در ایران به اندازه‌ای نامناسب است که در گزارش‌های بین‌المللی همواره رتبه‌ای سه رقمی داشته‌ایم و هیچ‌گاه به صد کشور اول جهان نیز راه پیدا نکرده‌ایم. علیرغم انکه در سال‌های اخیر برنامه‌های مختلفی برای بهبود فضای کسب و کار تدوین و اجرا شده است اما هنوز دستاورد قابل توجهی بدست نیامده است.

عوامل مختلفی بر فضای کسب و کار و بهود آن موثر هستند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل فضای نامناسب کسب و کار در ایران، همین نظام اداری ناکارا و فرسوده است. نظامی که با بروکراسی‌ زیاد، تعدد قوانین و مجوز‌ها، عدم چابکی و زمان‌بر بودن فرآیندها و فساد همراه شده است. برای اثبات این مدعا نگاهی به شاخص جهانی سهولت فضای کسب‌ و کار که یک شاخص بین‌المللی و مورد وفاق همگان است داشته باشیم.

شاخص فضای کسب و کار بر اساس ۱۰ زیرشاخص، آغاز کسب‌وکار، دریافت مجوز ساخت و ساز، هزینه دریافت اشتراک برق توسط شرکت‌ها، ثبت دارایی‌ها، کسب اعتبارات یا دریافت وام، حمایت از سرمایه‌گذاران، پرداخت مالیات، تجارت کالا در جهان، سهولت اجرای قراردادها و ورشکستگی و تعطیلی شرکت‌ها محاسبه می‌شود. ناگفته پیداست که بسیاری از این زیرشاخص‌ها به طور مستقیم به نظام اداری کشور مرتبط هستند. اگر نظام اداری چابک و کارا باشد موارد فوق براحتی محقق خواهند شد و فضای کسب و کار برای کارآفرینان مناسب خواهد بود. اما اگر نظام اداری مناسب نباشد موارد فوق دچار اخلال خواهند شد.

بنابراین نظام اداری دارای تاثیر مستقیم بر فضای کسب و کار در کشور است و از این طریق می‌تواند به توسعه کشور کمک و یا مانع آن شود. نظام اداری کارا منجر به بهبود فضای کسب و کار و رونق فعالیت‌های تولیدی و کارآفرینانه می‌شود و از این طریق بسترساز توسعه کشور خواهد شد. فضای نامناسب کسب و کار نیز می‌تواند فعالیت‌های تولیدی را دچار مشکل و با سود و بازدهی انها را کاهش دهد و از این طریق مانع توسعه کشور شود. اتفاقی که تا اندازه زیادی در کشور ما رخ داده و شاهد آن بوده‌ایم که نظام اداری معیوب باعث نامناسب شدن فضای کسب و کار و ایجاد مشکل برای کارآفرینان و تولیدکنندگان شده و از این طرق بر سر راه توسعه کشور مانع‌تراشی کرده است.

اخلال در برنامه‌های توسعه

برنامه‌ریزی توسعه در ایران سابقه‌ای حدود هفتاد ساله دارد و برنامه‌های متعدد و متنوعی چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن در کشور تدوین و اجرا شده است. علاوه بر بیش از ده برنامه جامع توسعه، برنامه‌های بی‌شماری در حوزه‌های مختلف بصورت کوتاه‌مدت و میان‌مدت طراحی و اجرا شده‌اند. اما متاسفانه اکثر آنها ناموفق بوده‌اند و نتواتسه‌اند به بخش قابل توجهی از اهداف اصلی خود دست پیدا کنند. حداقل درمورد برنامه‌های توسعه این اجماع وجود دارد که به جز موراد خاص همه این برنامه‌ها ناموفق بوده‌اند و راه به جای نبرده‌اند.

چرایی شکست برنامه‌های دولت‌ها برای توسعه کشور نیاز به بررسی جامع و دقیقی دارد. اما انچه مشخص است این است که این شکست دلایل مختلفی دارد که باید آنها را در حوزه‌های مختلف مورد بررسی قرار داد. به نظر می‌رسد یکی از دلایل آن، ساختار اداری کشور باشد. این ساختار با توجه به ویژگی‌هایی که برای آن ذکر شد تبدیل به مانعی بر سر راه اقدامات و برنامه‌های دولت‌ها شده است. نظام اداری بر سر  راه اجرای برنامه‌ها آنقدر مانع ایجاد می‌کند که یا اثر و کارایی برنامه بسیار کاهش می‌یابد یا به کلی به اهداف خود دست پیدا نمی‌کند. به زبان ساده نظام اداری با پیچ و خم‌های فراوان خود، ترمزی برای برنامه‌های دولت شده است.

تصویب آئین‌نامه‌ها و مقررات بسیار دشوار و کند پیش می‌رود، فساد و تخلفات مختلف آثار مثبت برنامه‌ها را کاهش می‌دهد، عدم مشارکت فعال کارکنان و سازمان‌ها در اجرای برنامه‌ها، آنها را مختل می‌کند، ضعف علمی و تجربی کارکنان از کیفیت برنامه‌ها در مرحله تدوین برنامه می‌کاهد. اینها نمونه‌ای از مصادیق ایجاد اخلال نظام اداری در اجرای برنامه‌های دولت است. این نظام از این کانال‌ها اجازه نمی‌دهد برنامه‌های توسعه اعم از برنامه‌های جامع و کوتاه مدت به اهداف خود دست پیدا کنند و دولت‌ها را از دستیابی به اهداف خود ناتوان می‌کند. بنابراین بخشی از شکست برنامه‌های دولت‌ها را باید بخاطر ساختار اداری کشور دانست.

نبود اطلاعات و کاهش شفافیت

مطالعات و پژوهش‌های انجام شده در دهه‌های اخیر نشان داده است که شفافیت یکی از الزامات مهم توسعه است و بدون شفافیت نمی‌توان به تحقق توسعه امید داشت. افکار عمومی نیز به شفافیت حساس شده‌اند و ایجاد شفافیت تبدیل به مطالبه‌ای عمومی در بسیاری از کشورها شده است. بنابراین برای دستیابی به توسعه در کشور باید به سوی ایجاد شفافیت حرکت کرد و ساختارها و نهادهای کاهنده شفافیت را اصلاح کرد.

انتشار آمار و اطلاعات دقیق و به‌هنگام و نیز قوانین و مقررات روشن و دقیق از جمله مهم‌ترین ارکان شفافیت در جامعه هستند. هر چه این دو بیشتر باشند شفافیت در جامعه بیشتر  و گسترده‌تر خواهد بود. این دو بسیار به نوع ساختار و نظام اداری کشورها وابسته هستند و به نوعی می‌توان گفت خروجی نظام اداری کشورها هستند. در کشور ما نظام اداری به نحوی شکل گرفته است که بسیاری از قوانین و آئین‌نامه‌های آن روشن و در دسترس عموم نیستند و یا قابل تفسیر و برداشت‌های مجریان هستند. انتشار آمار و اطلاعات نیز بصورت ناقص و بسیار کند انجام می‌شود.

آمار شاخص‌ها و متغیرهای کلان اقتصادی که از اولین و ضرور‌ی‌ترین شاخص‌هایی هستند که باید منتشر شوند کاملا دیر و بعضا ناقص و نامنظم منتشر می‌شوند. بسیاری از دیگر داده‌ها و امارهای اقتصادی نیز در دسترس عموم قرار ندارند. در این شرایط عملکرد اقتصادی کشور شفاف نیست و امکان بررسی و تحلیل دقیق آن برای کارشناسان و مدیران کشور وجود ندارد. این نمونه‌ای از عدم شفافیت است که در اقتصاد وجود دارد و به نوعی زاییده نظام اداری کشور است. این مثال کوچکی بود برای تاثیرگذاری نظام اداری بر شفافیت و تاثیرآن بر توسعه کشور.

در سطح کلان نیز نظام اداری به طروق مختلف به کاهش شفافیت کمک می‌کند. در واقع نظام اداری ایران با ویژگی‌های خاصی که دارد انتشار عمومی اطلاعات را مختل کرده است و از این طریق بر سر راه توسعه کشور مانع ایجاد کرده است. لذا یکی از دلایل و ریشه‌های شفافیت پایین در کشور و نبود اطلاعات و آمار کافی، ساختار اداری کشور است. برای افزایش شفافیت و دستیابی به توسعه، باید ساختار اداری کشور را اصلاح کرد و ویژگی‌های این ساختار را که باعث کاهش شفافیت می‌شود برطرف کرد.

هزینه دولت و از کارکردافتادگی بودجه

اصولا بودجه یکی از ابزارهای مهم سیاست‌گذاری دولت است که می‌تواند نقش مهمی در دستیابی دولت به اهداف اقتصادی آن داشته باشد. بودجه را باید فراتر از یک سند مالی کوتاه‌مدت دانست و به نقش آن در اعمال سیاست‌های اقتصادی توجه ویژه کرد. این در حالی است که به دلایل مختلفی بودجه در ایران از کارکرد اصلی خود خارج شده است و امکان نقش‌آفرینی در رشد و توسعه کشور را از دست داده است. نمود بارز این موضوع در بودجه عمرانی است که سهم ان روند کاهشی را طی کرده و دولت فرصت اجرای پروژه‌های عمرانی را از دست داده است.

یکی از دلایل این موضوع سهم بالای هزینه‌های جاری و روند رو به رشد این هزینه‌ها است. بطوریکه اکنون بخش عمده بودجه کشور صرف مخارج جاری می‌شود و در عمل بودجه چندانی برای فعالیت‌ها عمرانی باقی نمی‌ماند. به عقیده برخی کارشناسان و مدیران، کشور ما گران اداره می‌شود و هزینه‌های اداره کشور بسیار بالا است. شاید مهم‌ترین دلیل گران اداره شدن کشور، نظام اداری و ساختارهای اداری ان باشد. زیرا بودجه جاری کشور عمدتا صرف این نظام اداری و مخارج مورد نیاز آن می‌شود. این ساختار به گونه‌ای رشد یافته است که حقوق و مزایای کارکنان، تبدیل به یکی از مخارج اصلی دولت شده است.

بنابراین بودجه در ایران کارکرد سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی را از دست داده است و دیگر ابزاری در دست دولت نیست. بودجه ایران به زبان ساده این است که دولت از فروش نفت و دریافت مالیات درآمد کسب و آن را صرف پرداخت انواع یارانه‌ها و حقوق و مزایای کارکنان کند. طبیعی است که چنین بودجه‌ای کوچک‌ترین نقش توسعه‌ای نخواهد داشت و صرفا دخل و خرج روزمره دولت را نشان می‌دهد. برای بازگشت نقش توسعه‌ای به بودجه باید برای اصلاح هزینه‌های دولت برنامه‌ریزی و اقدام کرد. مهم‌ترین راهکار اصلاح این هزینه‌ها تغییر در هزینه‌های جاری از طریق اصلاح نظام اداری کشور است.