تأملاتی پیرامون اصلاحات ساختاری در اقتصاد
شاید اگر چند سال قبل درباره اصلاحات ساختاری و ضرورت آن حرف می‌زدیم چندان با اهمیت نبود و مورد توجه نیز قرار نمی‌گرفت. اما خوشبختانه با اتفاقاتی که در سال‌های اخیر رخ داد اصلاحات ساختاری تبدیل به یکی از ضرورت‌های کشور شد و اهمیت آن چه برای سیاست‌گذار و چه برای کارشناسان و حتی مردم عادی مشخص شد. اکنون یک اجماع نسبی درباره لزوم انجام اصلاحات ساختاری در کشور شکل گرفته است و صحبت کردن درباره ان چندان دشوار نیست.
رسیدن به این نقطه و قرار گرفن اصلاحات در صدر توجهات چندان ساده نبود و مسیر پرفراز و نشیبی طی شد. کسب تجارب متعدد و اجرای انواع برنامه‌ها در دولت‌های مختلف، اجرای پنج برنامه توسعه، آسیب‌شناسی وضعیت کشور توسط اندیشمندان و کارشناسان و بیان انتقادها و راهکارهای مختلف از جمله اتفاقاتی بود که سیاست‌گذار را به سمت ضرورت اصلاح ساختاری سوق داد.
ساختار چیست؟
اولن نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد معنا، مفهوم و مصداق ساختار است. یکی از خطاهایی که در موارد مختلفی در کشور ما رخ داده است برداشت نادرست از یک مفهوم و یا تغییر مفهوم اصلی است. این خطا می‌تواند ضربه مخربی به آن مفهوم و اقدامات معطوف به آن وارد کند. یکی از مصادیق این خطا، تقلیل‌گرایی است. به این معنا که یک مفهوم را به معنای جزئی آن تقلیل دهیم و صرفا به بخشی از آن بپردازیم. لذا در همین ابتدا باید به مفهوم ساختار دقت کنیم و به تبیین آن بپردازیم.
اینکه ساختار از نظر علمی دارای چه مفهومی است بحثی دقیق و علمی است که پرداختن به ان در اینجا ممکن نیست. اما به طور کلی می‌توان گفت ساختار به‌معنای روش و الگو، سازماندهی اجزا یک سیستم است. در هر جامعه سیستم‌های مختلفی اعم از اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و … وجود دارد که اجزا مختلفی همچون افراد، سازمان‌ها، قوانین و … دارند. سازماندهی این اجزا به طور طبیعی و تدریجی یا به صوررت تعمدی و از پیش طراحی شده شکل گرفته است. بطوریکه خروجی‌های این سیستم حاصل نوع سازماندهی و اجزا آن است.
به توجه به تعریف فوق مشخص می‌شود ساختار معنا و مفهومی بسیار گسترده دارد و مصادیق مختلفی را در بر می‌گیرد. لذا نباید آن را به سازمان، تشکیلات، دولت و … تقلیل داد. برخی از مکاتب فکری در دهه‌های اخیر توجه ویژه‌ای به ساختارها داشته‌اند و به بررسی نقش آنها در توسعه کشورها و ضرورت اصلاح ساختارها پرداخته‌اند. به عنوان مثال نهادگرایان به چارچوب نهادی اشاره داشتند و نقش ویژه‌ای برای آن در تحقق اهداف رشد و توسعه کشورها قائل دارند.
اصلاح ساختاری یا اصلاح رفتاری؟
بارها مشاهده شده است که با بروز مشکلات، افراد عادی یا مدیران مورد نقد قرار می‌گیرید و متهم اصلی بروز شرایط نابسامان معرفی می‌شوند. در برخی موارد نیز به ضرورت مجازات خاطیان جهت کاهش مشکلات و چالش‌های کشور تاکید می‌شود. اما سوالی که وجود دارد این است که عملکرد افراد چقدر مستقل از ساختاری است که در آن زندگی و کار می‌کنند؟ آیا با تمرکز بر رفتار افراد و تلاش برای اصلاح آن می‌توان به بهبود شرایط جامعه کمک کرد؟ جواب این سوال می‌تواند به روشن شدن ضرورت اصلاحات ساختاری کمک شایان توجهی کند.
در علوم انسانی درباره تقدم و تاخر ساختار بر فرد نظریات و دیدگاه‌های مختلفی بیان شده است. در مباحث آکادمیک و نظری هر یک از مکاتب با استفاده از روش‌شناسی و چارچوب نظری خود، دیدگاه خاصی را در این مورد بیان کرده‌اند. اما با گذشت سال‌ها از این مباحث و بررسی تجارب مختلف تا اندازه‌ای مشخص شده است که کدام نظریه قرابت بیشتری با واقعیت جوامع دارد.
مکاتبی همچون نهادگرایی که در سال‌های اخیر رشد و گسترش زیادی داشته‌اند و مورد توجه اندیشمندان و محققان قرار گرفته‌اند به نقش ویژه ساختارها و چارچوب نهادی بر عملکرد افراد تاکید دارند. این مکاتب بر این باورند که این چارچوب نهادی است که به الگوهای ذهنی افراد شکل می‌دهد. در واقع چارچوب فکری افراد متاثر از محیط و شرایطی است که در آن زندگی می‌کنند. چارچوب نهادی به انگیزه‌های افراد جهت می‌دهد و از طریق تغییر الگوی فکری و انگیزه‌ها، تصمیمات آنها را متاثر می‌کند. بر این اساس شرایط حاکم بر جوامع و ساختارهایی که افراد در آن زیست می‌کنند رفتار و تصمیمات آنها را شکل می‌دهد.
به عنوان مثال در ساختار اداری پیچیده و با بروکراسی زیاد، حقوق ناکافی و نابرابر کارمندان، فاقد نظارت‌های دقیق و مستمر و … بستر فساد و تخلف شکل می‌گیرد. اگر ساختار اقتصادی جامعه به گونه‌ای باشد که تورم بالا، نابرابری و درآمد سرانه پایین و … ایجاد شود افراد انگیزه استاده از روش‌های غیرقانونی و نامشروع پیدا می‌کنند. در این شرایط فساد شکل می‌گیرد و به مرور گسترش پیدا می‌کند. اگرچه باید مجازات‌های لازم و بازدارنده برای مفسدین اعمال شود اما تا زمانیکه ساختار نهادی به شکل فوق باشد باز هم فسادهای جدید شکل می‌گیرد و نمی‌توان به کاهش فساد امید داشت.
بنابراین اگرچه عملکرد افراد مهم است و باید بدان توجه داشت اما نکته بااهمیت آن است که ساختارهای موجود در جوامع هستند که به الگوهای رفتاری افراد شکل و جهت میدهند. برای نیل به توسعه باید ابتدا ساختارهای معیوب و ناکارا را اصلاح کرد و سپس بر تغییر رفتارهای افراد متمرکز شد. درواقع اولویت اصلی با اصلاحات ساختاری و نهادی است.
ابعاد اصلاحات ساختاری اقتصاد
همان طور که گفته شد ساختار معنا و مصادیق گسترده‌ای دارد و انواع ساختارهای موجود در کشور را دربرمی‌گیرد. لذا اصلاحات ساختاری می‌تواند در حوزه‌های مختلف مورد توجه قرار گیرد و با توجه به اینکه کشور ما کشوری در حال توسعه است، ساختارهای ناکارای متعددی در آن وجود دارد که نیاز به اصلاحات و تغییرات مهم و اساسی دارند. برخی از این ساختارها باید اصلاحات عمده و گسترده انجام شود و برخی دیگر نیازمند اصلاحات جزئی و بخشی هستند.
با توجه به اینکه رویکرد ما در نوشتار، اقتصادی است از سایر حوزه‌ها گذر می‌کنیم و به اصلاحات اقتصادی معطوف می‌شویم. ساختار اقتصادی ایران دارای ویژگی‌هایی است که در طول سالیان متمادی شکل گرفته‌اند. برخی از ویژگی‌های آن ریشه تاریخی دارد و به حتی قرن‌ها قبل برمی‌گردد. برخی دیگر ساختارهای نوینی هستند که در یک قرن اخیر شکل گرفته‌اند و برخی نیز جدیدتر هستند و به کمتر از نیم قرن اخیر بازمی‌گردند.
علیرغم تمام دستاوردهای اقتصادی که در سال‌های اخیر حاصل شده و تلاش‌هایی که برای بهبود وضعیت اقتصادی صورت گرفته است اما هنوز اقتصاد کشور با مشکلات عدیده‌ای روبرو است و کارنامه چندان موفقی ندارد. این کارنامه ناموفق تا اندازه زیادی نتیجه ساختارهای نامناسب اقتصادی است. لذا اصلاح ساختاری اقتصادی می‌تواند نقشی حیاتی در بهبود عملکرد اقتصاد ایران داشته باشد.
اصلاح نظام مالیاتی (اصلاح قوانین، گسترش پایه‌های مالیاتی، گسترش ابزارها و روش‌های نوین مالیات‌ستانی و …)، اصلاح نظام بودجه‌ریزی، اصلاح نظام بازنشستگی و صندوق‌های بازنشستگی (اصلاح قوانین کار و بازنشستگی، اصلاح ساختار اجرایی صندوق‌ها، اصلاح ساختار مدیریتی و …)، اصلاح نظام بانکی (سالم‌سازی ترازنامه بانک‌ها، بهبود شاخص کفایت سرمایه، واگذاری بنگاه‌ها و املاک، بهبود نظام کارمزد و …)، اصلاح ساختار دولت (کوچک‌سازی، کاهش وظایف، گسترش دولت الکترونیک و …) برخی از مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی هستند که باید انجام شوند.
نقشه راه اصلاحات ساختاری
همانطور که مشاهده شد اصلاحات ساختاری دارای ابعاد مختلفی است و باید در بیش از پنج حوزه اصلی انجام شود. البته این صرفا اصلاحات ساختاری در حوزه اقتصادی است و اگر اصلاحات مورد نیاز سایر حوزه‌ها را نیز درنظر بگیریم ابعاد اصلاحات ساختاری بسیار گسترده‌تر از این خواهد شد. در چنین شرایطی برای موفقیت اصلاحات نیازمند داشتن یک نقشه راه و برنامه مشخص هستیم. اگر بدون برنامه اصلاحات انجام شود کارایی آن کاهش می‌یابد و موجب اتلاف منابع، زمان و انرژی می‌شود.
تجربه بیش از هفتاد سال برنامه‌ریزی در ایران نشان داده است که برنامه‌های جامعی همچون برنامه‌های توسعه به دلایل مختلف نمی‌توانند چندان موفق و کارا باشند. لذا نباید به سراغ یک برنامه جامع که تمام حوزه‌ها و بخش‌ها را دربر بگیرد رفت. بلکه باید یک برنامه اصلی که چارچوب‌های کلی و مصادیق اصلی اصلاحات را مشخص می‌کند تدوین گردد و نقش و وظیفه هر یک از قوا و دستگاه‌ها در اجرای آن به طور دقیق مشخص شود. به‌عنوان مثال وظیفه اصلاحات ساختاری اقتصادی به وزارت اقتصاد سپرده شود و این وزارتخانه اصلاحات در حوزه پولی و بانکی را به بانک مرکزی و سایر اصلاحات را به معاونت‌ها و زیرمجموعه‌های خود بسپارد. هر یک از زیرمجوعه‌های وزارت اقتصاد و بانک مرکزی نیز مستقلا برنامه خود را تدوین و به وزارت اقتصاد به‌عنوان متولی اصلاحات ارسال کنند.
اولیت‌بندی و زمان‌بندی
این نقشه راه باید دارای ویژگی‌های مهمی باشد که متضمن موفقیت آن هستند. دو ویژگی اصلی آن عبارت است اولویت‌بندی و زمان‌بندی. با توجه به ابعاد گسترده اصلاحات و محددیت زمان و منابع باید به اولویت‌ها توجه ویژه داشت و بر اساس انها برنامه‌ریزی و اقدام کرد. لذا در گام اول باید اولویت‌های اصلاحات با توجه به شرایط اقتصادی کشور مشخص شود و بر اساس ان اصلاحات برنامه‌ریزی شود. پس از تدوین اصلاحات باید برای اجرای برنامه‌ها زمان‌بندی دقیقی مشخص شود و در فواصل زمانی مشخص از روند اجرای برنامه‌ها گزارش‌هایی تدوین و ارائه گردد. برنامه‌ها باید در بازه کوتاه‌مدت و میان‌مدت و درنهایت بلندمدت دسته‌بندی شوند و زمان دقیقی برای اتمام انها مشخص گردد. به‌عنوان مثال برای اصلاح ترازنامه بانک‌ها اقدامات مختلفی می‌توان انجام داد که برخی زمان کمی نیاز دازند و برخی دیگر زمان‌بر هستند باید گام به گام حرکت کرد و هر برنامه اصلاحی را در زمان مشخصی اغاز و پایان داد.
توجه به تضاد منافع
در هر ساختاری، قواعد و روابطی شکل گرفته است و منافع افراد مختلف به میزانی مشخص شده است. هرگونه تغییر در آرایش و سازماندهی ساختارها می‌تواند به تغییر قواعد و روابط بین افراد، سازمان‌ها و … منتج شود. درنتیجه این تغییرات به طور طبیعی منافع برخی ذینفعان تغییر می‌کند. برخی منافعشان افزایش پیدا می‌کنند و از اصلاحات بهره می‌برند و برخی دیگر منافعشان مخدوش می‌شود و اصلاحات به ضررشان تمام می‌شود. طبیعی است که در جریان اصلاحات، تضاد منافع شکل گیرد و هزینه‌هایی برای برخی افراد و سازمان‌ها ایجاد شود.
این تضاد منافع بر سر راه اصلاحات مانع ایجاد خواهد کرد. لذا ضروری است به بحث تضاد منافع در اصلاحات ساختاری توجه ویژه شود و برای کاهش و تعدیل آن برنامه‌ریزی شود. درواقع بخشی از برنامه‌های اصلاحی باید با هدف تعدیل تضاد منافع تدوین و اجرا شود. نادیده گرفتن تمام ذینفعان و بازیگران می‌تواند به قیمت عدم موفقیت اصلاحات ساختاری تمام شود و تمام تلاش‌ها را بی‌نتیجه کند. بنابراین یکی از الزامات موفقیت اصلاحات ساختاری توجه به تمام ذینفعان و تغییرات منافع آنها در نقشه راه اصلاحات است.
رابطه انواع ساختارها با یکدیگر
یکی از نواقص مکاتب توسعه در سال‌های نه چندان دور، عدم توجه به روابط فی ما بین نواع نظام‌ها بود. بطوریکه اکثر انها توجه صرف به نظام اقتصادی یا نظام سیاسی داشتند و قادر به بررسی همزمان هر دو آنها نبودند. عدم موفقیت این دیدگاه‌ها نیز تا اندازه‌ای به دلیل این نگاه تک ساحتی بود. اما به مرور مکاتب توسعه تلاش کردند این نقیصه را برطرف کنند به هر دو نظام سیاسی و اقتصادی توجه داشته باشند و روابط بین انها را مورد بررسی قرار دهند.
در جریان اصلاحات ساختاری نیز اگر به این نکته بسیار بااهمیت توجه نشود ممکن است بازدهی اصلاحات و میزان موفقیت ان بسیار کاهش یابد. لذا در برنامه‌های اصلاحی باید به روابط انواع نظام‌ها بخصوص نظام اقتصادی و سیاسی توجه ویژه داشت. اصلاح صرف نظام اقتصادی نمی‌تواند به نتایج مطلوبی دست یابد و همزمان با ان باید به سایر اصلاحات نیز توجه و برنامه‌هایی برای آن اجرا کرد. البته اصلاحات اقتصادی نیز نباید تک ساحتی و یک بعدی باشد و صرفا اصلاح یک زیرساختار اقتصادی مورد توجه قرار گیرد. به‌عنوان مثال در اصلاح نظام مالیاتی باید به اصلاح نظام بانکی نیز توجه کرد و روابط دوطرفه نظام بانکی و نظام مالیاتی را مورد توجه قرار داد.
خلاصه کلام
اقتصاد ایران پس از پشت سر گذاشتن فراز و نشیب‌های فراوان، علیرغم حصول دستاوردهای متعدد اکنون درگیر چالش‌های مختلف و متعددی است. رشد اقتصادی پایین و پرنوسان، تورم بالا و مستمر، نرخ بیکاری بالا، مشکلات زیست محیطی و … از جمله مهم‌ترین چالش‌های اقتصاد ایران هستند. این شرایط سبب شده است تا اصلاحات ساختاری در اولویت کشور قرار گیرد. این اصلاحات دارای ابعاد و مصادیق گسترده و متعددی است که پرداختن به همه آنها بصورت همزمان ممکن نیست. لذا ضروری است یک نقشه راه دقیق با استفاده از نظرات تمام کارشناسان و مدیران خبره کشور تدوین شود. همه قوا، دستگاه‌ها و ذینفعات اعم از بخش دولتی، شبه دولتی و خصوصی نیز باید در تحقق این نقشه راه و برنامه‌های اصلاحی مشارکت و نقش‌آفرینی فعال کنند. موفقیت این برنامه اصلاحی نیازمند یک عزم ملی و فرا قوه‌ای و توجه به الزامات و بسترهایی است که در بالا به برخی از مهم‌ترین انها اشاره شد.
در صورتی که به دور از شعارزدگی و با استفاده از توان علمی و تجربی کشور یک برنامه اصلاحی دقیق تدوین و همه نقش خود را بدرستی در اجرای ان ایفا کنند می‌توان به موفقیت اصلاحات ساختاری امید داشت. در صورت اجرای موفق اصلاحات ساختاری، بخش قابل توجهی از مشکلات اقتصادی کشور حل خواهد شد و گامی بلند در راستای تحقق سند چشم انداز بیست ساله و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی برداشته خواهد شد. افزایش رشد اقتصادی، افزایش بهره‌وری، کاهش تورم، افزایش تاب‌آوری اقتصادی، افزایش درآمد سرانه، کاهش نابرابری و فساد از جمله میوه‌های شیرین این اصلاحات ساختاری هستند.
منبع: ماهنامه صنعت و توسعه، سعید مسگری
